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丁貴橋:創新公共資源交易監管體制

作者:趙穎琨 發布于:2016-11-09 18:45:00 來源:政府采購信息報/網
   在互聯網時代下,我國公共資源交易正快速邁進“全過程線上”的新時代,更好推進公共資源交易的監督管理工作的重要性和緊迫性不言而喻。近日,在京舉辦的主題為迎接交易“全線上”時代的采購鏈生態發展論壇上,湖北省公共資源交易監督管理局局長丁貴橋做了公共資源交易監管體制探討的主題發言。
 
  丁貴橋對公共資源及公共資源交易的概念等進行了闡述,其表示:“公共資源交易領域利益輸送、效率低下、腐敗問題頻發是全社會關注的問題,也是世界性的難題。公共資源交易領域存在問題核心的根源在于代理人的道德風險問題。在代理人的道德風險理論中,公共資源交易的代理人存在以權謀私、利益輸送、權錢交易的道德風險問題,這也是公共資源交易監管體制要解決的核心問題。”
 
  現行公共資源交易體制存在五個問題
 
  丁貴橋表示,現行公共資源交易體制存在五個問題。
 
  第一,缺乏市場管理的邏輯支撐。行業部門作為公共資源經營權、決策權執行者,是以被委托人身份參與交易活動的。其屬于市場交易主體的一方,與其他參與市場競爭的市場主體處于平等、競爭地位,同樣也應是被監管的對象。以行業為主的監督管理體制將公共資源交易的決策權、經營權、監管權集行業部門于一身,模糊了在市場交易行為中的權、責、利邊界,使之集經營者和管理者于一體,導致了目前我國公共資源交易市場分割、監管缺位、管理混亂的現狀。
 
  第二,缺乏客觀獨立的監管主體。以行業為主的管理體制將市場的監管權交給了與交易主體有著緊密關聯的各個相關行業部門。如此一來,不僅產生了監管職能交叉、執法沖突、責任不清、權威不夠等弊端,而且加劇了市場交易的“信息不對稱”和“非對稱信息博弈”,造成了行業部門對于交易市場的行業壟斷,產生“不正當競爭”和“限制競爭”,直接引發了市場主體和社會公眾對于公共資源交易市場的信任危機。
 
  第三,缺乏權力制衡機制。公共資源交易是政府委托行業部門對公共資源進行的市場交易,直接涉及到公眾利益的市場化配置。政府作為公眾利益的維護主體,有責任、有義務實現對公共資源交易市場的有效監管,確保公共資源交易市場的公開、公平、公正。
 
  但是,行業監管體制下的監督是由行業部門通過在管理系統內部設立監督機構對行使權力的內部機構和人員實施的監督,是一種分層式、封閉式、直線式的權力自我監督,這種治理結構在理論上是不可能達到有效監督目的的,也沒有真正體現出政府對于公共資源交易市場監管的完全責任。同時,這種監管體制是將一般市場主體的權利作為防范和控制的主要對象,忽略了對于行業部門權力運行的監督,違背了“法治中國”要求。
 
  由于現行行業監督體制將公共資源交易的監督權授予了行業部門,使行業部門既是政策的制定者又是政策的執行者,同時也是政策執行的監督者。行業部門在公共資源交易過程擁有了“全流程運作”的權力,這種權力在缺乏權力制衡的條件下就是“絕對的權力”,必然導致“權力尋租”。
 
  第四,缺乏規范統一的監管平臺。以行業為主的監督管理體制將公共資源交易監管職責分散在不同的行業部門,各個行業部門依據有關規定自建市場、自立規則、自行監管,使全國公共資源交易市場形成了以行業和地域分割的條塊結構。公共資源交易市場的碎片化使得各行業部門各自為政,形成難以破解的信息孤島,增大監管工作的難度。這種架構不僅未有效實現行業部門對于公共資源交易市場的監管職能,反而造成了監管真空、政府失靈的現狀。
 
  第五,缺乏社會與人民群眾監督的機制。對于公共資源交易監督管理主要考慮行政部門的職能分工,而并未明確社會人民監管的權力、途徑和程序,缺乏人民監督公共資源交易的實現機制。
 
  公共資源交易監管體制改革意義重大
 
  “通過明晰公共資源交易監管體制存在的一些問題,進行公共資源交易監管體制改革顯得尤為迫切。我國是以公有制為主體的社會主義國家,公共資源交易體量為世界之最。在這樣的大背景下,更需要建立科學的監督管理體制,以避免暗箱操作、利益輸送、滋生腐敗等問題。
 
  首先,在中國特色社會主義下需要建立公開、公平、公正的公共資源交易的市場環境。競爭是市場經濟的基本特征,也是提高社會經濟運行效益的關鍵所在。公共資源交易通過競爭發揮市場經濟擇優擇強和優勝劣汰的作用,實現社會經濟效益的最大化。目前,我國的公共資源交易監督管理政出多門,各自為政,同體監督,不符合中國特色社會主義市場經濟的要求。所以深化改革公共資源交易監督管理體制,具有十分緊迫的現實意義。
 
  其次,中國特色社會主義需要完善社會主義市場經濟的治理機制。公共資源交易監督管理機制就是完善現代社會治理機制的一個有機組成部分。創新公共資源交易監督管理體制,率先突破行業行政化管理的蕃蘺,是社會主義市場經濟發展的內在要求,對于完善社會主義市場經濟治理機制具有重要的現實意義。
 
  同時,中國特色社會主義民主政治需要創新具體的實現形式。創新公共資源交易監督管理體制,把公共資源交易監督管理從行政行業部門交給第三方,市場,社會和人民,是中國特色社會主義民主政治具體的實踐形式之一。公共資源交易公開透明化,交易的監督權由政府行政部門的負責人轉移到市場,專家評委以及當事人之間的相互監督,將是一個歷史性的進步。這不僅是公共資源交易監督管理的科學規范問題,更重要的是讓人民來監督政府。”丁貴橋進行了明確闡釋。
 
  公共資源交易監管體制創新應把握三原則
 
  丁貴橋表示,創新公共資源交易監管體制應把握好三個原則,即依法行政原則、權力制衡原則與社會監督原則。
 
  目前,公共資源交易主要法律有1999年頒布的《招標投標法》與2002年頒布的《政府采購法》,以及國務院和各行政部門發布的條例、規章,并沒有專門規范公共資源交易的法律。制定《公共資源交易法》迫在眉睫,從頂層設計公共資源交易監管體制的法律框架,到權力制衡、社會人民監督、信用管理、科學規范等方面來建立完善監督管理體制。
 
  長期以來,我國的公共資源交易運行、管理、監督均以行業部門為主,行業內部的自由裁量權太大,權力難以得到有效制約,易產生腐敗。行業部門在公共資源交易中的權力難以制約,一個主要原因是其缺乏制衡機制。按照權力制衡的原則,構建公共資源交易監督管理體制很有必要。
 
  同時還應該認識到,公共資源年交易額約20萬億,大到涉及社會經濟的各個領域,小到與每個企業的實力、誠信、業績、人員、技術等各方面情況相關。所以單純靠行政化管理難以為繼,唯有社會監督才是最全面的監督,當事人之間的監督才是最認真的監督。
 
  呼吁建立公共資源集中交易市場
 
  丁貴橋還在論壇上向參會人員分享了其關于建立公共資源集中交易市場的觀點:“2015年8月,國務院辦公廳印發了《整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案》(國辦發〔2015〕63號)(以下簡稱《方案》),要求全國整合公共資源交易平臺,提出了統一交易平臺、統一交易規則、統一信息發布、統一專家庫管理、統一信用體系的要求。《方案》總精神是引導公共資源集中交易。公共資源交易平臺整合及集中交易與分散交易相比,有利于節約社會資源,減少交易場所的投資;有利于公開、公平、公正,便于行政和社會人民的監督;有利于規則統一、誠信體系建設。
 
  目前,在法律法規不夠健全,監督管理體制不夠完善,社會誠信體系尚未建立的背景下,公共資源交易有形市場的集中非常必要。在逐步完善后,穩步推進工作,做到公共資源網上集中交易是可能的。另外,公共資源集中交易市場可以在政府主導下,由政府購買服務、第三方市場主體建設,但不能由招投標代理機構主導建設。
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